Gestión y Gobernanza del agua

GESTIÓN Y GOBERNANZA DEL AGUA

 

  1. CUESTIONES GENERALES

A finales de 2016 podría pensarse que se habría culminado un largo ciclo en relación con la gestión y gobernanza del agua en España, ciclo que comenzó en 1993, siguió con la formulación de la Ley de 1999 y la de los Planes Hidrológicos de 2001 y 2006. En este periodo hemos asistido a la absorción por nuestro sistema (con mayor o menor fortuna) de los principios y metodologías de la Directiva Marco del Agua y se ha dado culmen al segundo ciclo de Planificación Hidrológica.

Sin embargo es evidente que la gestión del agua se encuentra sometida a múltiples tensiones. Nos encontramos ante un modelo que está agotado, afirmación que creo compartirán hasta los defensores de sus bases doctrinales pero en el que el nuevo no acaba de arrancar porque existen demasiadas visiones parciales, algunas incompatibles entre sí, que impiden su formulación correcta[1].

A los problemas tradicionales de nuestra política sobre el agua: asignación de derechos, atención de las demandas o los temas relacionados con la calidad (que no el estado), se le han venido a sumar otros nuevos como son la dimensión ambiental y social del agua, las cuestiones competenciales y territoriales o los problemas que pudieran derivarse del cambio climático. Y en todos ellos no existen consensos generalizados.

A lo anterior debería sumársele (si no constituye el elemento aglutinador de todo) la pérdida progresiva de posición de los temas del agua cuya importancia intrínseca se ha ido empequeñeciendo y difuminando en la acción del gobierno. Realmente la política del agua en estos últimos años ha devenido en una política vicaria sin entidad propia y parece dedicada a justificar desempeños en otros sectores.

Un tercer elemento en esta reflexión general vendría determinado por la constatación de que nos encontramos mas allá de la fase de “economía hídrica madura”, situación que, a mi juicio, estaría determinada por el hecho que cada uno de los sectores interesados en la gestión del agua, tanto los tradicionales como los emergidos, presentan dinámicas de comportamiento propios que van mas allá de la mera competencia por los recursos físicos.

  1. GOBERNANZA Y PLANIFICACION

Parece evidente que hay que hay que insistir sobre los actuales modelos de gobernanza y en particular sobre el efecto de lo que podemos considerar fuerzas de ruptura y sus salidas[2]:

  • La relación entre los diferentes centros políticos y la distribución de sus competencias en un Estado compuesto.
  • El balance entre los elementos ambientales, patrimoniales y productivos del agua y la maximización del beneficio social.
  • La salida de una economía madura hacia fórmulas de cooperación para la superación de conflictos intersectoriales (“cierre de cuencas”, por ejemplo) y la posibilidad de modificación de los focos de actividad preferente.
  • El engarce entre los distintos grupos sociales interesados en la gestión del agua (en un sentido amplio) y la posibilidad de participación en la formulación de las políticas.

No se trata de volver la vista atrás sino de realizar el análisis desde donde estamos y hacia donde queremos (y podemos ir). Dicho en términos hidráulicos, olvidarnos del régimen natural y analizar el régimen real de las aguas.

Realizado este análisis – en el que la componente territorial debe tener un peso importante – el siguiente paso debería pasar por el cuestionamiento del modelo de gobernanza  entendida como el ejercicio según el cual la autoridad económica, política y administrativa de los recursos hídricos se adapta a la dinámica de los bienes públicos y su gestión mediante la implicación de los actores sociales, de donde se pueden sacar las siguientes líneas de reflexión:

  • Características de la autoridad política y/o administrativa sobre la de debe recaer el desarrollo de los modelos de gobernanza
  • Formulación de posibles enfoques institucionales basados en la cooperación y en la acción colectiva
  • La gobernanza en los modelos basados en la producción y el mercado y los riesgos del lobbysmo hidráulico[3].
  • La gobernanza en los modelos preferentemente ambientalistas: papel de las organizaciones ambientales nacionales e internacionales.
  • La gobernanza en los modelos preferentemente ambientalistas: papel de las organizaciones ambientales nacionales e internacionales.

Dentro del marco general de la gobernanza un elemento de singular interés es la planificación hidrológica no tanto desde un punto de vista operativo y formal[4] sino como el recipiente en que sea posible realizar acuerdos. Podríamos, partiendo de la premisa que a la planificación hidrológica “deberá someterse toda actuación en el dominio público hidráulico”, plantear las siguientes líneas de reflexión:

  • El modelo fuertemente dirigista de planificación adoptado hasta ahora, aunque corregido según las metodologías de la DMA ¿resulta compatible con un sistema equilibrado de gobernanza?
  • Funcionamiento de la gobernanza en la formulación y control de los planes de naturaleza especial (sequías, inundaciones y otros) así como en el funcionamiento de los trasvases a través de fórmulas
  • Fórmulas para incrementar el control social de las operaciones de mercado.
  • Articulación de los planes (de demarcación) con las políticas regionales en sus aspectos de participación pública (modelos bottom-up).

Una conclusión adicional sobre los aspectos de la gobernanza nos lleva a proponer la conveniencia de crear elementos propios para la gestión efectiva del Plan Hidrológico Nacional (siempre que éste resultase necesario) en todos sus estadios, de manera muy especial en lo que se refiere a su ejecución financiación y cumplimiento efectivo.

  1. MARCO LEGAL Y ADMINISTRACION PÚBLICA DEL AGUA

El actual marco legal del agua ha sufrido en estos últimos 15 años un proceso de modificaciones (mejor aún, remiendos) algunas de ellas insuficientemente definidas, incluso contradictorias entre sí y otras, como los Decretos de Sequía, regulando situaciones de excepcionalidad. Todo este marco jurídico resulta cuanto menos confuso.

Además durante este periodo se han producido cambios, de carácter técnico y social, importantes, y han aparecido temas nuevos que no tienen todavía encaje jurídico en la legislación vigente[5].

Por tanto una primera línea de trabajo sería plantear la necesidad de una nueva legislación de aguas que clarifique el caos de la existente, la actualice y, en la medida de lo posible, la simplifique.

Con estos deseos parece conveniente que se plantease una Ley de Bases sobre el agua, reguladora de los principios generales y que se desarrollase bien mediante Leyes específicas (Obras Hidráulicas, Sequías, Inundaciones, Régimen Sancionador) o a través de los instrumentos de planificación hidrológica.

En este sentido cabría considerar como posibles contenidos:

  • Revisión del reparto competencial establecido en la Constitución ajustando las funciones reservadas a la AGE y a las autonomías, dispongan o no de competencias propias.
  • Reforzar las relaciones institucionales entre las distintas administraciones públicas a través de instituciones permanentes, tipo Conferencias Sectoriales.
  • Clarificación de los conceptos de “derecho al agua” y de “pobreza hídrica” y de sus implicaciones en la gestión.
  • Introducción de mecanismos que faciliten el proceso de “cierre de cuencas”, a lo que indefectiblemente nos encontramos abocados lo que implica una revisión en profundidad del régimen concesional.
  • Tratamiento mas operativo de la revisión concesional para convertirla en un instrumento clave para la gestión de situaciones comprometidas pero también en los temas de reversión.
  • Introducción de mayores controles por parte de las Administraciones Públicas competentes en las operaciones de mercado[6].

En relación con la Administración Pública del agua resulta imprescindible (tanto por razones históricas pero sobre todo por exigencia del contexto internacional) estructurar la gestión mediante Organismos de cuenca aunque repensando sus funciones.

Las CCHH se encuentran en un proceso de desorientación al que se superpone otro de desapoderamiento, propiciado desde dentro del propio sistema estatal. A esto habría que añadírsele el que la articulación entre las CCHH y el resto de entes territoriales con competencias en materia de agua no ha mejorado su operatividad ni mejorado los niveles de gobernanza.

Concebidas para la ejecución de los proyectos hidráulicos[7].Al declive de éstos (o cuanto menos su pérdida de importancia relativa) no se ha correspondido una nueva estrategia que tenga en cuenta los nuevos valores que hay que atender por estos Organismos. A esto habría que añadírsele el que la articulación entre las CCHH y el resto de entes territoriales con competencias en materia de agua no ha mejorado su operatividad ni mejorado los niveles de gobernanza.

Entre estas líneas de reflexión para la mejora de los organismos de cuenca se proponen:

  • Posible “reducción” de las funciones de los Organismos de Cuenca a la planificación hidrológica, a las denominadas “funciones de soberanía” (coincidentes con las que desarrollan las actuales Comisarias de Aguas) reforzando su papel ambiental así como la gestión de la inversión pública realizada por el Estado.
  • Gestionar, desde la óptica de la maximización del beneficio eco-social, el balance entre los elementos ambientales, patrimoniales y productivos del agua.
  • Los Organismos de cuenca deben de dejar de ser ejecutores de la inversión pública[8] debiendo centrarse en la explotación y mantenimiento de la red estratégica (que en todos los casos debería ser competencia del Estado) y la gestión del conjunto de la cuenca en situaciones de crisis.
  • Conveniencia de un sistema corporativo más compacto y eficaz de los actuales órganos de gobierno, administración y cooperación a la vez que se refuercen los canales de participación pública lo que incluye una revisión del papel del Consejo de Agua[9].

 

 

  1. ECONOMIA DEL AGUA: EL RÉGIMEN ECONÓMICO-FINANCIERO

El término “economía del agua” resulta ser un término polisémico y excesivamente amplio ya que incluye conceptos como la productividad del recurso que entran en el campo de la explotación del mismo. El planteamiento que se trata de hacer en  este ítem es mucho más concreto y parte de la necesidad que las actividades ligadas al agua contribuyan a la financiación de la misma, es decir a su sostenibilidad[10].

El régimen económico-financiero establecido en la vigente Ley de Aguas no ha funcionado como base para la recuperación de costes pero tampoco resulta eficaz para la financiación del sistema. Dicho régimen se basa en dos premisas básicas: i) la utilización privativa de los bienes públicos del agua es gratuita; ii) tiende a beneficiar (subvencionar) a los beneficiarios de las actuaciones del Estado frente a los que no lo son. En cualquier caso distorsiona las condiciones de competencia, especialmente en el campo del mercado nacional pero también en los internacionales.

Desde estos planteamientos, convendría reflexionar sobre:

  • La adopción de un régimen económico en el sector del agua que haga posible una recuperación integra de los costes[11], en concreto en lo que hace referencia a la amortización de inversiones, operación y mantenimiento, de manera que no se alteren las condiciones de competencia respecto a las producciones.
  • La posible implantación de una figura impositiva, que tenga en cuenta el coste del recurso, por la utilización de un bien público a los aprovechamientos que utilicen cualquier tipo de recurso para cualquiera de los servicios del agua y que fuera destinada a la administración y protección del recurso.
  • La conveniencia que dicha figura impositiva pueda ser modulable, recogiendo el coste de la escasez, en razón de los recursos disponibles en un área geográfica determinada y de la fuente de procedencia de los mismos.
  • La regulación de la política de subvenciones evitando las que procedan del propio sistema (por ejemplo, las exenciones de los decretos se sequía) o las de carácter cruzado (como las existentes entre agricultura y abastecimiento urbano)
  • La introducción de un sistema, compartido entre la AGE y las CCAA que permita atender de manera real los costes de la depuración, en particular los de operación y mantenimiento de las instalaciones.

 

  1. CONCLUSIÓN

Las tareas, estas u otras, que se pueden proponer implican la necesidad de una renovación profunda tanto en el fondo como en la forma de nuestro actual sistema de gestión de aguas llegando incluso a reformas constitucionales. Es cierto que las fuerzas contrarias a una reforma necesaria son muy importantes; también lo son, y me parecen mas peligrosas, las actitudes gattopardescas. Yo solo quisiera que no nos ocurra como en sueño de Monterroso: “Y cuando despertó, el dinosaurio seguía allí”.

José María Santafé.

17/05/2017

 

[1] Como dice Benedetti “Cuando teníamos todas las respuestas, nos cambiaron las preguntas

[2] Por “fuerzas de ruptura” entiendo los elementos determinantes en la crisis del modelo y cuya reformulación y correlación determina la posibilidad de que el nuevo pueda ser estable y sostenible

[3]La gobernanza debe encontrarse ligada con la red de actores en política hidráulica (V. Pérez Díaz; CIbérico 18,3). Tratar de adaptar el contenido de la política hidráulica y la red de actores implica en su formulación:  i) Dar estructura ¿formal o informal? a esa red; ii) Definir los procesos de deliberación. ¿Hay que tratar de identificar a los agentes de la red con el “riesgo” de crear una nueva comunidad de intereses o hay que mantener el sistema más abierto mediante alianzas, en un sistema de geometría variable, no necesariamente estables con el riesgo de crear conflictos menores que llevan a un sistema de gestión poco estable y con ineficacias

[4] La idea es incidir sobre los aspectos ideológicos de la planificación lo que se encaja con un posible Acuerdo sobre el Agua (o como quiera que finalmente se denomine) y no centrarse exclusivamente sobre los planes de obras que son elementos derivados.

[5] Sin hablar de la abundante legislación autonómica que debería de cohonestarse entre sí y con la legislación estatal correspondiente dejando siempre a salvo sus competencias propias.

[6] En relación con esta cuestión, como en tantas otras, es evidente que deben dotarse a las Administraciones Hidráulicas de los medios suficientes para poder llevar a cabo el control efectivo. Nótese que este control es necesario porque se está actuando sobre un bien público utilizado para una función diferente de la originaria.

[7] La Ley de Aguas de 1985 añadió a estas funciones las denominadas funciones  de soberanía y dio rango orgánico a la Planificación Hidrológica aunque la orientación ha seguido siendo netamente constructivista

[8] Esa función puede ser llevada a cabo por Empresas Estatales en régimen comercial (del tipo de las actuales Sociedades Estatales convenientemente reconvertidas) que sean capaces de articular operaciones PPP con financiación específica. Esta traslación de funciones obliga a una reforma (cuando no a la supresión) de la Ley de 1911.

[9] En mi opinión debería desdoblarse las funciones de los Organismos de cuenca en dos niveles: el correspondiente al ejercicio de las actividades económicas con un órgano con fuerte participación de los usuarios y con un régimen gerencial y otro, en el que primen los aspectos de control del recurso y el medio.

[10] En Francia se acuñó hace unos años el principio que “el agua pague al agua” pero no se ha avanzado mucho en esa línea en parte debido a que es necesario que exista una cierta intervención pública en el sector. Lo que se trataría es de que esa intervención sea la mínima necesaria, referida solo al mantenimiento de los servicios generales y de apoyo a la colectividad pero no a actividades privadas y productivas.

[11] Aún teniendo en cuenta todas las salvedades que permite la Directiva Marco.

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